ПРАВОВА ДЕРЖАВА ЯК FOTA MORGANA

У нашої Конституції — надзвичайно бадьорий, багатообіцяльний початок. Уже у вступній частині заявлено про прагнення влади «розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу», а в ст.1 без будь-яких застережень стверджується, що Україна є такою. У часи Леоніда Кучми це викликало пройняті глузами посмішки та шпички в бік влади не лише в правозахисників, а й у більшості простих громадян. У листопаді — грудні 2004-го, на майдані, нам урочисто обіцяли, що настануть інші часи, грядуть небувалі перетворення, запанує в нашій країні правда, закон і справедливість. І... нічого не сталося.

На початку жовтня цього року суддівські лави явили Україні чергового відчайдуха — діяча Окружного адміністративного суду м.Києва Володимира Келеберду. Цей чоловік наважився на нечуване зухвальство — зупинив дію указу Президента про дострокове припинення повноважень Верховної Ради VІ скликання та призначення дочасних виборів. Досі точаться суперечки: мав судовець право так чинити чи ні. Працівники Секретаріату глави держави, звичайно ж, в один голос зачвили про втручання у конституційні повноваження Президента і «ці питання має вирішувати виключно Конституційний Суд». Проте люди з оточення В.Ющенка не забарилися підготувати законопроект про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства, якими прагнуть позбавити суд права зупиняти дію указів.

Міністр юстиції Микола Оніщук, відповідаючи на запитання кореспондента «УП» С. Лещенка, заявив, що «конституційні рішення Президента заблоковані», швидше через те, що відповідним Основному Закону безоглядно названо указ, не визнаний таким єдиною установою, уповноваженою це зробити, — Конституційним Судом.

Кореспондент попросив М.Оніщука «дати правову оцінку такої практики Президента, як скасування своїх же указів про призначення суддів, аби обійти всі процедури узгодження з Вищою радою юстиції». Й ось відповідь: «Президент у випадку з В.Келебердою насправді скасував свій же акт про його переведення до Окружного адміністративного суду м.Києва. І тут він не вийшов за межі повноважень». Ось так: на ВРЮ не зважав, по суті, звільнив з посади представника третьої гілки влади, але за межі повноважень не вийшов.

Далі — більше. «Дія указу Президента про дострокові вибори зупинена, — наголосив пан міністр. — Це значить, що, поки Віктор Ющенко не відновить дію свого указу, останній не створюватиме правових наслідків для початку виборчого процесу». Вражає, з якою легкість говориться про неправомірні речі. Чого тут більше: показної вірнопідданості чи прикрого невідання?

Відсилаю вас до ст.106 Основного Закону. Вона містить вичерпний перелік повноважень глави держави. Передбачено, зокрема, його право видавати укази і розпорядження, «зупиняти дію актів Кабінету Міністрів... з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності». Покажіть мені: де написано, що Президентові дозволено зупиняти дію своїх указів, без відповідних подань ВРЮ звільняти суддів? Таких положень у правовому полі вам знайти не вдасться (правом зупиняти дію приписів глави держави наділений тільки суд, однак про це — пізніше). Тоді яким чином такі кроки узгоджуються з ч.2 ст.19 Основного Закону, згідно з якою «органи державної влади... зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»?

І якщо високопоставлений чиновник у відповідь на це — ні пари з вуст, а коли вказують на порушення, то запевняє: все — «в межах», то закрадаються сумніви, що він належним чином береже оте саме верховенство права. Й вони лише посилюються, коли на виправдання намагань Президента вже з 2 жовтня достроково припинити повноваження законодавчої установи читаєш таке: «Ми навіть на побутовому рівні говоримо: «Верховна Рада обрана на позачергових виборах 30 вересня 2007 року». Ми не називаємо дати, коли Центрвиборчком установив результати виборів, і не називаємо дати, коли депутати набули повноважень». Як просто: підмінив правове уложення «побутовим рівнем» і вперед — усі на вибори.

А тим часом у статтях 79, 82 і 90 Основного Закону такі поняття, як «проведення виборів», «офіційне оголошення результатів виборів» та «обрання Верховної Ради» чітко розмежовуються й зі змісту написаного там однозначно випливає: обрання настає не в день голосування і навіть не в день оголошення вислідів народного волевиявлення, а після надання їм законної чинності. У ч.4 ст.90 закону над законами сказано: «Повноваження Верховної Ради України, що обрана на позачергових виборах, проведених після дострокового припинення Президентом України повноважень Верховної Ради України попереднього скликання, не можуть бути припинені протягом одного року з дня її обрання». Коли відбулося обрання? На це питання дає відповідь ч.2 ст.82: «Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу». Дехто простежив перебіг минулорічних подій і з’ясував: 300-го народного слугу ЦВК взяла на облік 15 листопада 2007 р. Із цього часу й слід рахувати строк в 1 рік.

Якби людина стояла на сторожі права, то так би, напевно, мала й визначитись у питанні, коли ж найвища посадова особа може відправити законодавців на дострокові вибори. Проте якщо стоїш на сторожі забаганок вищезгаданої особи, то зводиш питання до «побутового рівня».

Подиву гідна легкість, із якою пан міністр розповідає про те, що ухвалу Окружного адміністративного суду м.Києва як незаконну «скасовано Центральним окружним адміністративним судом». Та не мав останній права на зазначені дії. І такий висновок можна зробити, навіть не беручи до уваги питання дотримання законності при його створенні, наявності повноважень у призначених туди працівників здійснювати правосуддя. Законники чудово знають: скасувати рішення місцевого суду можуть тільки суди вищих ланок — апеляційний чи касаційний (або, в разі нововиявлених обставин, він сам). Це ази азів.

Хтось може вдатися до незаконних дій стосовно держави, але влада, виявивши таку обставину, не має права відповідати тим самим, тобто чинити неправомірно. Зазначене стосується судочинства: може бути ухвалене неправосудне рішення, але це зовсім не означає, що дозволено його скасувати в незаконний спосіб. Інакше той, хто вдасться до таких дій, уподібнюється творцю кривосуддя, стає нічим не кращим.

«Громадянин для захисту порушеного права, — наголошує урядовець, — не може звернутися безпосередньо до КС, тому може звернутися в суд адміністративний (поки що все правильно. — В.Р.). Кодекс адміністративного судочинства говорить, що в такому разі суд, який бере в провадження справу і встановлює, що це не його юрисдикція, зобов’язаний справу відправити в КС. Іншими словами, коли суди загальної юрисдикції вбачають, що це справа конституційної юрисдикції, вони відправляють її до КС (а ось це вже неправда. — В.Р.)».

Що на це скажеш? Нічого подібного в КАС ви не знайдете. Відповідно до ст.22 цього зводу законів можлива лише «передача адміністративної справи з одного адміністративного суду до іншого». А про Конституційний Суд є тільки одна згадка — в ч.5 ст.9: «У разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта». Різницю між наведеним положенням КАС і словами міністра вбачаєте?

Може, чимось зарадить закон «Про Конституційний Суд України»? Згідно з його ст.13 ця установа уповноважена приймати рішення щодо рішень Президента. Проте далі, в ст.40, читаємо: «Суб’єктами права на конституційне подання... є Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України (підпис депутата не відкликається), Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим». Отже, не потрібно бути «докою» в правознавстві, щоб упевнено й відповідально заявити: не вповноважений адмінсуд відправляти справу в КС.

А що він може? КАС на це питання чіткої відповіді не дає. Там більше туману, ніж ясності. Приміром, у ч.2 ст.2 сказано: «До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб’єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження». Розгляд єдиним органом конституційної юрисдикції указу глави держави на відповідність Основному Закону є «іншим порядком судового провадження»? Начебто так. Виходить, указ не можна оскаржити до адміністративного суду? Не поспішатимемо з висновками.

Звернемося до ч.2 ст.4 уложення: «Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення». Розгляд КС указу Президента — це «інший порядок судового вирішення»? Здається, теж так. І це положення заперечує можливість оскарження указу в адмінсуді. Відкидає її і п.1 ч.2 ст.17: «Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи... що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України».

Проте в ст.24 ідеться про вирішення «справ, предметом оскарження в яких є рішення, дії чи бездіяльність Президента України...» У прикладанні до нашого випадку це виглядає таким чином: є намір глави держави розпустити «говорильню», але окремі громадяни вважають відповідне рішення та дії неправомірними. То чому будь-хто з незгодних не може оскаржити це рішення (тобто указ) в адмінсуді?

Як вище було зазначено, проста людина (навіть недоторканна, якщо таких не назбирається принаймні 45) позбавлена можливості звернутися до КС із клопотанням про визнання указу керманича країни неконституційним. Водночас, як ми доводили, й адміністративний суд не може передати справу на розгляд до КС. Що тоді робити носію мантії, якому на розгляд надійшов такий позов? Згідно з ч.5 ст.9 КАС звернутися до ВС для вирішення питання стосовно внесення до КС подання щодо конституційності указу?

Ухилимося від розгляду тієї обставини, що такі кроки, очевидно, можливі, коли як неправомірні оскаржують дії представника влади, а той стверджує: чинив на підставі такого-то й такого-то припису. Тоді й може постати питання: відповідає останній Основному Закону чи ні. Припустимо, Верховний Суд погодиться внести таке подання (в чому я дуже сумніваюся). Що тоді відповість Суд Конституційний? Він удасться до свого улюбленого прийому — на підставі п.3 ст.45 закону «Про Конституційний Суд України» відмовить у відкритті провадження внаслідок непідвідомчості йому питань, порушених у поданні. Мовляв, не уповноважений установлювати, відбулася така-то подія чи ні, минув строк чи ще не настав. Справді, не його діло рахувати, коли в глави держави з’являється право розігнати Верховну Раду. Отже, це питання має вирішувати загальний суд.

Я вже не кажу про неповороткість КС, яка стала нормою. Тож уявіть, що людині довелося б чекати, поки адмінсуд надумає звернутися до ВС, а той — зібратися на Пленум, на якому розглянути питання і (якщо буде така воля) внести подання до КС. І при цьому на Україну поширюється положення ст.6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (передбачене і в п.10 ч.3 ст.2 КАС) про розгляд справи в розумні строки.

Дитина вам скаже: подібний порядок розгляду питання не є чітким, послідовним і розумним, тому не може бути прийнятним; такий, з дозволу сказати, захист порушеного права не є дієвим і плідним. Це не що інше, як узаконена тяганина, а потім спускання питання на гальмах. За вказаних обставин усілякі розмови про те, що Україна — правова держава, — це просторікування.

Навесні минулого року, коли глава держави намагався достроково припинити повноваження ВР V скликання, такий діяч, як Юрій Ключковський, посилався на ч.3 ст.106 головних правил життєдіяльності держави: укази і розпорядження Президента «є обов’язковими до виконання на території України». Мовляв, не подобається веління поручителя додержання закону найвищої сили — оскаржуйте в Конституційному Суді (ніхто тоді не згадував, що простий громадянин позбавлений такої можливості), але, доки КС не винесе свого рішення із цього питання, указ є чинним, його слід виконувати, тобто йти на вибори. При цьому ставка робилася на те, що за 2 місяці, відведені на виборчу веремію, КС не спромігся б на присуд, відбулося б нове голосування народу, а він згідно з ч.2 Основного Закону є «єдиним джерелом влади в Україні», тому посягнути на його волевиявлення вже ніхто не посмів би.

Ось такі ігри на правовому полі, які дуже скидаються на витончене ошуканство, крутійство з буквою закону. Та можна дійти до абсурду: глава держави має право видати указ, яким, скажімо, зобов’язати громадянина А. піти й утопитися. Останній же, як законослухняний син Вітчизни, не має права заперечувати, висловлювати міркування щодо невідповідності такої вимоги Основному Закону й ухилятися від виконання розпорядження. Єдине, що можна, — це звернутися до Конституційного Суду...

Який тоді подальший імовірний розвиток подій? Президент черговим указом визнає свою попередню керівну настанову такою, що вже не діє, а єдиний орган конституційної юрисдикції припинить провадження в справі (мовляв, розгляд нечинних приписів не провадиться) або зробить це тому, що немає зацікавленої сторони, яка згідно з вимогою найвищої владної особи втопилася.

А навіть якщо Суд визнає указ неконституційним — хіба можна буде щось змінити?

Є такий спосіб доведення — від противного. Придуманий нами випадок дає можливість побачити неспроможність погляду на право, якого дотримувалося оточення Президента. Тому весь їхній «спів у три голоси» про заборону судам зупиняти дію указів Президента є замахом на засади правової держави. Адже зрозуміло: часто-густо без зупинення дії рішень осіб, наділених владними повноваженнями, розгляд справи по суті буває позбавленим глузду, позаяк присуд може виявитися запізнілим, не принести очікуваних для позивача наслідків. За час розгляду судом імовірне виникнення обставин, спричинених настановою владної особи, яких потім не вдасться усунути, можуть відбутися події, небажаних наслідків яких не пощастить позбутися.

Саме тому в КАС існує ст.117 («Забезпечення адміністративного позову»), де в ч.3 передбачена можливість зупинення дії оскаржуваного рішення. І суди нею мають користуватися, адже відповідно до ч.1 ст.2 судебника «завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій...» Захист же від свавілля, як уже наголошувалося, повинен бути дієвим.

Знову звернімося до Основного Закону. Там чорним по білому написано: «Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб» (ст.55). Отже, якщо громадянин позбавлений права оскаржити указ глави держави в КС, то повинен мати можливість звернутись із цим питанням до адмінсуду.

Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Звідси випливає: навіть якщо КАС не містить чітких приписів про обов’язок розглядати позов, яким оскаржується указ Президента, відповідна (згідно з підсудністю) установа третьої гілки влади зобов’язана відкрити провадження, здійснити слухання справи та постановити законне і справедливе рі­шення. Тільки тоді втілюватиметься в життя головна ознака правової держави — дієвий нагляд суду за рішеннями посадових і службових осіб, а його вплив у забезпеченні верховенства й панування права, в захисті суспільства від зловживань владою з боку тих, хто нею наділений, від посягань на необмежені повноваження стане вирішальним.

Віктор РАДІОНОВ