Куди ми йдемо? Про Корінні проблеми розвитку України та шляхи їхнього вирішення

Україна — молода незалежна держава, розвиток якої гальмується багатьма проблемами. Найбільш загальними, а відтак основними, без вирішення яких неможлива політична стабільність і розвиток країни, є проблеми реформування всіх гілок влади і інституту президентства та затвердження нової Конституції.

 Їх неможливо вирішити без врахування вимог теорії управління, досвіду успішних демократичних держав та власного досвіду України.

 Виходячи з таких позицій, пропонуються такі концептуальні рішення в означених сферах.

1.         Реформування судової гілки влади.

 Загальновизнаним фактом є неефективність судової гілки влади, яка є наслідком, в основному, залежності її від Верховної Ради України, Прези­ден­та, Кабінету Міністрів України та інших інстанцій. Законодавча та виконавча влади її формують і фінансують, а отже, фактично контролюють. Тому недоречно навіть говорити про незалежність судів. Згідно із ст. 5 Конституції України, «єдиним джерелом влади є народ». Отже, незалежність судової гілки влади забезпечується лише її формуванням через прямі всенародні вибори. Тільки тоді суди будуть гаран­том і механізмом примусу виконання Конституції та законів України, як це є в багатьох цивілізованих країнах.

Нинішня Конституція України визначає Президента держави гарантом дотримання Конституції України, прав і свобод людини. Але він може виконувати вказану функцію лише через суди, які сьогодні залежні від інших гілок влади і конкретних високопосадовців. Отже, Президент нічого не може гарантувати, особливо тоді, коли він сам порушує закони. Всі пам’ятають, як залежний від Кучми Конституційний Суд виніс неконституційне рішення про можливість його обрання на посаду Президента втретє поспіль.

 Залежність судової гіл­ки влади ускладнюється відсутністю самостійного національного бюро розслідувань, незалежної прокуратури, чим і пояснюється нерозкриття справи вбивства Гонгадзе, отруєння Ющенка, високий рівень корупції, майже відкриті незаконні оборудки з бюджетними коштами, державною власністю, землею, рейдерство та вакханалія у судових рішеннях.

Незалежна судова влада без всяких перевиборів давно очистила б усі гілки влади від неадекватних слуг народу, посадила бандитів та корупціонерів у тюрми. Вона забезпечила б невідворотність покарань за злочини і тим самим попередила б правопорушення та гарантувала б законам, а не особистостям, головну роль в управлінні державою. Без цього ефективність законодавчої діяльності і законослухняність не можуть бути високими.

Нагальність виборної судової гілки влади детермінується і відсутністю в Україні, на відміну від розвинутих демократичних держав, високого рівня політичної і правової культури, моралі, патріотизму та механізму невідворотної відповідальності представ­ників судової гілки влади за упередженість та некомпетентність.

Підвищення ефективності судової влади через її виборність неминуче приведе до посилення впливу «четвертої» гілки влади — засобів масової інформації (ЗМІ). Сьогодні корумповані високопосадовці, владні структури відкрито грабують державу, не реагуючи на викривальні і вражаючі за доказовістю виступи ЗМІ, оскільки мов­чать правоохоронні органи. А мовчать тому, що з ними діляться і тому, що не бояться народу, який їх не обирає. Отож — «Васька слушает да ест».

 У таких умовах ЗМІ не можуть виконувати свою органічну функцію санітара в суспільстві і роль зворотного зв’язку між народом і владою, без чого держава неминуче загниває і гине.

2.         Реформування законодавчої гілки влади

Нині Верховна Рада України формується прямими всенародними виборами за пропорційною системою, коли депутати обираються за партійними списками. Безперечним позитивом такої системи є відповідальність політичної сили загалом перед виборцями за виконання своїх обіцянок і ефективну політичну діяльність в інтересах народу. Негативом є те, що авторитетний лідер партії, як потяг, може шляхом відповідного формування виборчих партійних списків провести в депутати небезпечних, відразливих для виборців, нікчемних, непридатних для депутатської діяльності людей. Лише тому, що вони є партійними інвесторами, родичами, друзями або через якісь інші меркантильні інтереси. Цьому сприяє відсутність державного фінансування діяльності парламентських партій, як, наприклад, у Німеччині.

Суттєві вади має і мажоритарна система виборів депутатів. Вона не сприяє структуризації, цілеспрямованості та відповідальності парламенту, не створює в ньому дійове, стабільне, конкурентне середовище, породжує високий рівень лобістської корупції.

Ситуативна більшість створюється підкупом, погрозами, перевірками депутатських фірм податківцями та іншими силовими методами. За такої системи не виборці, а виконавча влада з її дієвими механізмами впливу на кожного депутата-мажоритарника повністю контролює діяльність парламенту, незалежно від того, кого народ обирає в депутати. Неконсолідовані депутати-мажори­тар­ники і численні партії при цьому не можуть виконати свої передвиборні обіцянки, а «грошові мішки» легко і безболісно проходять у парламент, який фактично стає бізнес-клубом, парасолькою, що захищає від кримінальної відповідальності.

Оптимальною є така система парламенту, яка поєднує переваги пропорційної і мажоритарної системи виборів депутатів. Партії виставляють і підтримують найбільш ефективних своїх членів — кандидатів у депутати в кожному мажоритарному виборчому окрузі. Виборці оцінюють передвиборні програми, які конкурують між собою, обіцянки, авторитет партій, їхніх конкретних представників і наділяють мандатами народної довіри найдостойніших.

Обрані таким пропорційно-мажоритарним чином депутати проходять подвійне (партійне й електоральне) сито контролю щодо авторитету, довіри і професійної придатності, а отже, заслуговують на повноцінний демократичний, а не імперативний мандат.

Вони легко формують у парламенті партійні фракції, блоки, владу та опозицію, чим досягається структуризація, а отже, ефективність парламенту, відповідальність партій і окремих депутатів за свою діяльність.

Така система формування парламенту є в розвинутих демократичних країнах, наприклад, в Англії. Звісно, вона стимулює партії дуже серйозно ставитися до оцінювання не тільки своїх кандидатів у депутати, а й людей, яких після перемоги партії набирають в органи виконавчої влади.

Гостра необхідність в об’єктивному оцінюванні кадрів виникне і в нас після запровадження викладеної вище системи виборів. Задовольнить цю потребу ефективна методика оцінювання, яка нині існує в нас, і базується на використанні наявної інформації про практичні дії і результати праці людей з врахуванням умов і обставин, у яких вони працюють. Останній фактор дуже важливий, оскільки теорія управління і практика стверджують, що за різних ситуацій ми незрідка чинимо не так, як вважаємо за потрібне, а до чого змушують об’єктивні непереборні обставини.

3.         Поліпшення технології розробки законів України

Нагальною проблемою є технологія підготовки законопроектів. Депутати мають право законодавчої ініціативи, але далеко не всі вони можуть готувати законопроекти на високому рівні. Цьому не зараджує ні діючий регламент Верховної Ради України, ні наявність помічників у депутата та працівників секретаріатів профільних Комітетів.

Не гарантують якості законопроектів і відомчі експертні підрозділи Верховної Ради України — науково-експертне та юридичне управління. Вони — відомчі, а отже, залежні, «керовані», не мають достатньої кількості фахівців вузької спеціалізації з широкого спектра законопро­ектів.

Знижується можливість отримати якісні законопроекти ще й тим, що регламент ВР України обмежує подання суттєвих зауважень на стадії другого читання, а також через необов’язковість рецензії від майбутніх користувачів законів, громадськості.

Очевидно, назріла необхідність вдосконалити технологію розробки законопроектів шляхом вибору провідних, найбільш компетентних виконавців, залученням широкого кола незалежних фахових організацій-рецензентів та фахівців-експертів, врахування думки користувачів нормативного документа, ЗМІ, громадськості та внесення будь-яких змін по зауваженнях експертів на кожному етапі його роз­роб­ки.

Практично це здійснюється за такою схемою.

1.         Суб’єкт законодавчої ініціативи реєструє у Верховній Раді України (ВРУ) свою обгрунтовану за встановленою формою пропозицію щодо розробки законопроекту чи іншого нормативного документа.

2.         Профільний Комітет ВР України за встанов­леною процедурою розглядає подану пропозицію з врахуванням думки вказаних вище незалежних експертів, рецензентів, майбутніх користувачів нор­мативного документа, ЗМІ, громадськості.

Оцінюється актуальність проблеми, ефективність запропонованих шляхів її вирішення, встановлюється коло можливих виконавців нормативного документа, прогнозована вартість його розробки.

3.         Результати розгляду законодавчої пропозиції профільним Комітетом і його рекомендації виносяться на пленарне засідання ВР України, де приймається рішення про відхилення чи фінансування розробки законопроекту.

4.         У разі позитивного рішення ВР України із законодавчої пропозиції профільний Комітет разом з автором пропозиції на конкурсній основі визначають виконавця, якому Комітет замовляє законопроект шляхом укладення відповідного договору.

5.         Виконавець працює за стадіями:

— розробка технічного завдання (вимоги до документа, його концепція), погодження його із замовником, користувачами, провідними та іншими фаховими в цій сфері організаціями й експертами, розгляд відкоригованого по зауваженнях вказаних інстанцій документа на засіданнях наукової ради виконавця і профільного Комітету ВР України та затвердження його замовником;

— розробка першої редакції нормативного документа, розгляд її на науковій раді розробника і розсилка його для відгуку вказаним в п. 1 інстанціям;

— збір і опрацювання відгуків на першу редакцію документа, розробка другої редакції, розгляд її на засіданні наукової ради розробника і розсилка для відгуку вказаним в п. 1 інстанціям;

— збір і опрацювання відгуків на другу редакцію документа, розробка кінцевої редакції, розгляд її та експертних висновків на неї на засіданнях наукової ради виконавця і профільного Комітету ВР України, погодження з автором пропозиції та затвердження замовником кінцевої редакції документа і внесення його на розгляд пленарного засідання ВР України. Найважливіші й найскладніші законопроекти можуть розроблятися на стадії концепції (або ж повністю) кількома конкуруючими творчими групами, що значною мірою пришвидшує і поліпшує якість кінцевого результату. Нескладні законопроекти розробляються за спрощеною процедурою.

Кожна розробка обов’язково починається з дослідження і встановлення шляхів використання світових досягнень у цій сфері. Адже винаходити свій «велосипед» дорого і неефективно.

Очевидно, розробка законів України за цією технологією підвищить їх ефективність і різко змен­шить необхідність подальших правок вже після прийняття законів. Це позитивна загальносвітова практика, перевірена багаторічним вітчизняним досвідом розробки технічних нормативних документів.

На перший погляд, суттєвою вадою запропонованої технології є необхідність виділення коштів на розробку законопроектів. Але якщо врахувати, що нова технологія підвищить якість законів, зменшить кількість наступних поправок до них, поставить на найнижчій стадії розробки перепону валу непотрібних і неякісних законопроектів, то в кінцевому результаті буде велика економія і державних коштів, і часу. Така технологія розвантажить депутатський корпус, апарат комітетів Верховної Ради загалом від великого обсягу виконавчої роботи, рутини і дріб’язку та дасть їм змогу зосередитися на важливіших і більш органічних для представницької гілки влади питаннях.

4. Реформування технології проведення виборів

Практика проведення виборів народних депутатів і Президента України неспростовно довела надзвичайну неефективність і незахищеність технології проведення виборів. Передусім вона не дає виборцям інформаційної бази для адекватної, об’єктивної оцінки конкретних кандидатів на виборні посади, чи партії загалом. А головне — не захищає від фальсифікації.

 Безсмертний сталінський принцип «не важливо, як голосують — важливо, як рахують» реалізовувався безліч разів, і не тільки в Україні.

 Із теорії оцінки відомо, що для її об’єктивності потрібна база порівняння (еталон) та фактичні параметри об’єкта (суб’єкта) оцінки. Нинішня технологія проведення виборів не формалізує процес оцінки учасників виборчих перегонів і не дає виборцям достатньої інформації для здійснення адекватного вибору.

Давно назріла необхідність позбавитися від вад діючих виборчих процедур шляхом:

— запровадження обов’язкових кваліфікаційних та медичних вимог для учасників виборчих перегонів і формалізованих процедур перевірки кандидатів за цими вимогами;

— запровадження фор­малізованої, однакової і обов’язкової для всіх кандидатів головної частини їхньої передвиборної програми, номенклатура і зміст показників якої чітко і всебічно відображають основні інтереси виборців, а кількісні характеристики передвиборних обіцянок — ступінь і поетапність їх задоволення. Це і буде базою для об’єктивної оцінки конкуруючих кандидатів на стадії передвиборної гонки і результатів їхньої практичної діяльності — після виборів;

— запровадження чіткої і невідворотної процедури дострокового відкликання обраного і встановлення конкретної матеріальної та політичної відповідальності за невиконання передвиборних обіцянок і неналежне виконання обов’язків;

— запровадження електронної технології голосування, яка багаторазово пришвидшила б процес голосування і унеможливила б фальсифікацію. Сучасна обчислювальна техніка дає можливість це зробити. Вже давно вирішено всі технічні і технологічні питання для електронної ідентифікації кожної людини за відбитком пальця, за власним підписом тощо. Така технологія голосування дала б також можливість частіше проводити референдуми, що розширює безпосередню участь населення у вирішенні найголовніших проблем власної країни.

На таку розробку можна одержати грант від багатьох фондів, що займаються розвитком науки і демократії. Назріла потреба зайнятися створенням такої технології європейським структурам, навіть ООН, за ті величезні кошти, що тратяться на малоефективних спостерігачів на виборах.

5. Реформування виконавчої гілки влади

 Виконавча влада незалежної України завжди була неефективною, і цей незаперечний факт має свою причину. Вона полягає в ігноруванні відомих законів управління складною системою, якою, безперечно, є держава.

Передусім ми не здійснили децентралізацію ви­конавчої влади. Теорія управління і саме життя потребують ухвалення і виконання рішень на найнижчому рівні, який має для цього достатньо відповідальності, кваліфікації, інформації і ресурсів. Це означає максимальну передачу виконавчої влади на рівень сіл, міст, районів і областей. Саме там представницька гілка влади, яка відповідає перед своїми виборцями, повин­на формувати виконавчу владу, що вирішує весь спектр місцевих управлінських проблем, які сьогодні перевантажують цен­тральні органи влади.

Центральна влада не має керувати місцевою через призначення чи зняття її посадовців — це органічна функція громади та її виборчого органу. Механізмом впливу тут повинні бути закони, в межах яких діє місцева влада, а не страх місцевих керівників перед можливим зняттям з посади центральною владою за невиконання її вказівок, інколи незаконних, корупційних.

Тільки в таких умовах центральна влада змушена буде займатися своїми органічними функціями — створенням відповідного законодавчого поля, правил гри для суб’єктів господарювання, науки і культури, безпосереднім керів­ництвом загальнодержавних відомств, інстанцій та об’єктів. Звідси зрозуміло, що Кабінет Міністрів України повинен формуватися блоком більшості парламентських сил. Тільки тоді у нього буде і можливість проводити через Верховну Раду ті актуальні закони, які необхідні для ефективного управління державою, для виконання передвиборних обіцянок, і повна відповідальність за кінцеві результати.

6.         Реформування інституту президентства

Теорія управління і широка світова практика діяльності успішних держав не допускають функціонування Президента країни як другого центру виконавчої влади. Президент, який не очолює уряд, як у США, не повинен фор­мувати Кабмін, призначати міністрів оборони і закордонних справ, заступників міністрів, втручатися в діяльність уряду, оскільки це невідворотно призводить до загальної безвідповідальності влади, політичної колотнечі, кадрової каруселі, некерованості держави, що було в незалежній Україні за сильного Президента і є сьогодні після запровадження «недоробленої» конституційної реформи. Це проста аксіома, яка, на жаль, не сприймається політикумом України протягом усіх років її незалежності і є одним з головних гальм її розвитку.

Президент, який не очолює і не формує незалежні гілки влади, не відповідальний за наслідки їхньої діяльності. Він є органічним главою і представником держави, гарантом її суверенітету і територіальної цілісності, а отже, головнокомандувачем Збройних сил, незаангажованим арбітром у відносинах між гілками влади, між ними і суспільством. Відтак закономірно, що Президент повинен бути безпартійним і обиратися не Верховною Радою, а всенародно, на основі загального, рівного і прямого виборчого права, шляхом таємного голосування. Тіль­ки тоді він буде незалежним, матиме право виступати від імені всього народу, зможе обстоювати його інтереси, бути противагою всім гілкам влади. Президент повинен мати право апелювати до народу через референдуми чи дострокові вибори гілок влади у випадках виникнення гострих загальнодержавних питань і проблем, вирішення яких в інтересах нації потребує врахування думки кожного громадянина.

Таким питанням передусім є затвердження Конституції України. І до конституційної реформи, і після неї недосконалість Конституції є головним гальмом розвитку суспільства і держави. Сьогодні всі парламентські партії пропонують свої варіанти нової Конституції. Вони мають на це право. Але ж народ України, як єдине джерело влади, має найбільше право на власну участь у прийнятті досконалої Конституції, яка захищала б його інтереси, а не вузькопартійні, що неминуче закладається в партійні проекти Конституції.

У статті 5 Конституції України чітко вказано, що «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або ж посадовими особами. Ніхто не може узурпувати державну владу». Тож на якій підставі чинна Конституція, яка встановила конституційний лад в Україні, приймалася не всенародним голосуванням, а тільки законодавчою гілкою влади?

Понад те, статті 154 і 155 Конституції України суперечать вимогам названої статті 5. Вони узаконюють беззаконня, оскільки забороняють народу шляхом всеукраїнського референдуму вносити зміни до Конституції України. Право на такі зміни узурпувала сама Верховна Рада. Статтею 156 народу надається дозвіл на затвердження референдумом лише прийнятих Верховною Радою змін до розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу ХІІІ «Внесення змін до Конституції України». Якщо ж Верховна Рада не дозволить прийняти такі зміни, то і по цих розділах народ не зможе висловити свою волю.

Отже, Верховна Рада не тільки узурпувала владу, чим порушила ст.5 Конституції України, а й заборонила народу України статтями 154, 155 змінювати цю абсурдну ситуацію! Народ-кріпак повинен чекати на милість узурпаторів дарувати йому волю. Не дочекається, оскільки добровільно від абсолютної влади ніхто ще не відмовлявся!

 Якщо Верховна Рада й ухвалить нову Конституцію України, в чому є великі сумніви, то вона буде знову результатом компромісів політичних партій і служитиме їхнім інтересам, а не інтересам народу.

 Доля народу не повинна бути заручником узур­паторів, суспільство не може сподіватися на прозріння і порозуміння своїх слуг-політиків і управлінців. Милостині від них не буде ніколи, тому Президент України, наділений статтею 102 Конституції України повноваженнями гаранта прав і свобод усіх людей, зобов’язаний терміново зробити такі кроки.

1.         Звернутися з поданням до Конституційного Суду про офіційне визнання статей 154 і 155 Конституції України як таких, що суперечать статті 5 і звужують права народу, що забороняє стаття 22 Конституції України.

2.         На підставі статті 156 Конституції України подати до Верховної Ради України законопроект про внесення змін до розділу ХІІІ, якими скасувати статті 154, 155 і повернути народу його органічне право визначати тільки самому конституційний лад (Конституцію) України. Згідно зі статтею 156, цей закон затвердити референдумом.

3.         Указом Президента України створити Конституційне зібрання (комісію, асамблею тощо), до складу якого включити незаангажованих, національно свідомих людей — найкращих фахівців з теорії і практики управління та конституційного права.

 Конституційному зібранню доручити вивчити вітчизняний і зарубіжний конституційний досвід, зібрати й опрацювати всі пропозиції та на цій базі розробити й обговорити в ЗМІ проект нової Конституції з позиції інтересів суспільства загалом з врахуванням європейського вибору розвитку, а не на основі компромісів між різними політичними силами. Досить міжпартійних і міжкланових компромісів у безкомпромісних питаннях безпеки, перспективи й ефективності діяльності держави та суспільства! Народ не повинен бути заложником особистих побажань властолюбних, егоїстичних, корупційних, обмежених «еліт», які відкрито глумляться з нього і не керуються його інтересами.

Головними в розробці нової Конституції України повинні бути фахівці з управління. Саме вони, як технологи, повинні розробити таку структуру управління держави і суспільства, яка гарантувала б служіння влади народу, ефективність розвитку країни, її політичну стабільність, прогнозованість, конкуренцію, взаємоконтроль і збалансованість всіх гілок влади, незалежність однієї від іншої і їхню залежність від народу, можливість дострокового припинення повноважень у разі неналежного їх виконання або невиконання передвиборних обіцянок.

 При цьому слід врахувати, що управління державою не має бути занадто затратним, як сьогодні. Конституційною нормою слід обмежити витрати на управління державою у відсотковому вимірі до бюджету країни на рівні середньоєвропейських витрат.

Розроблену структуру управління фахівці конституційного права повинні виписати за всіма правилами права у вигляді проекту нової Конституції.

4.         У разі виконання п.2 і повернення народу його органічного права самому визначати конституційний лад через ухвалення Конституції шляхом референдуму, Президент України виносить проект нової Конституції на затвердження всенародним голосуванням.

5.         Якщо п.2 не буде виконуватися Верховною Радою, то Президент ініціює проведення референдуму по новій Конституції в порядку, передбаченому ст.72 чинної Конституції. Позитивні результати референдуму будуть вагомою підставою для тиску на парламент задля ухвалення ним нової Конституції. Парламентські партії, які не підтримають волю народу, не будуть обрані в наступний парламент. Обрані ж змушені будуть це зробити, оскільки в демократичному суспільстві владу, силу і перспективу мають лише тільки ті партії, які адекватно виражають волю народу і послідовно обстоюють його інтереси.

Досвід багатьох держав, зокрема Росії, засвідчив ефективність розробки Конституції конституційним зібранням і ухвалення її шляхом референдуму.

Може статися, що Президент України не захоче виконати свій конституційний обов’язок перед народом. У такому разі викладені вище дії може виконати будь-яка політична партія, якій не байдужа власна доля та інтереси нації. Звісно, їй зробити це буде важче, ніж Президенту, але в розпорядженні партії є такий потужний конституційний засіб, як організація людей на захист своїх прав і свобод шляхом демонстрацій, страйків, громадянської непокори, чим так успішно користуються громадяни Франції та інших країн з розвинутим суспільством.

Олександр Омельченко,
Марина Бойкова